Da "Diritto e Giustizia"

22 gennaio 2004

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Magistratura onoraria verso la riforma Ruolo di complemento, la Camera discute
Da Montecitorio potrebbero arrivare novità importanti per i Mot
Paolo Di Marzio*

Magistratura onoraria in cerca di identità. L'articolo 1 della legge 306/04 - pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale numero 302, serie generale, del 27 dicembre 2004, - ha convertito in legge con modificazioni e integrazioni il Dl 266/04. È rimasto peraltro inalterato l'articolo 18 del DI, che ha prorogato per un anno nell'esercizio delle funzioni circa ottocento magistrati onorali di Tribunale (Mot) - gli elementi più collaudati, e in grado di assicurare il maggior contributo all'amministrazione della giustizia - appartenenti alle categorie dei giudici onorari di tribunale (Got) e dei vice procuratori onorari (Vpo). Per il medesimo termine sono stati prorogati anche circa cento giudici onorari aggregati (Goa), la maggior parte di quelli che avrebbero dovuto cessare definitivamente dalle funzioni nel corso del 2004. Simili provvedimenti d'urgenza non hanno interessato i giudici di pace perché nessuno di loro risulta prossimo alla scadenza.
Il ministro della Giustizia ha dichiarato che la proroga è dovuta sì alle pressanti esigenze dell'amministrazione della Giustizia, che non intende rinunciare al contributo offerto dai Goa, Got e Vpo più esperti, ma è stata voluta, anche e soprattutto, per assicurare un riconoscimento del «rilevante lavoro svolto da dette categorie di magistrati onorari». Il Governo, del resto, pure nel passato aveva dato prova di sensibilità al problema, avendo già prorogato per un anno nell'esercizio delle funzioni i medesimi Mot, mediante l'articolo 2 del Dl 354/03, convertito dalla legge 45/2004. Al di là delle proroghe, e più in generale dei provvedimenti normativi cosiddetti "tampone", non deve poi trascurarsi che entro il 2 giugno 2006 occorre provvedere alla riforma organica della magistratura onoraria, secondo quanto previsto dall'articolo 245 del D.Lgs 51/1998, come modificato dal comma 1bis dell'articolo 2, Dl 354/03, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione. Pur nell'assenza di un progetto governativo volto alla realizzazione di tale
riforma organica, in sede parlamentare sta maturando un indirizzo, che sembra incontrare ampie condivisioni, secondo cui occorre assicurare un adeguato riconoscimento ai magistrati onorari, in considerazione del fatto che è solo grazie alla loro collaborazione che l'amministrazione della giustizia in Italia non subisce ancor maggiori ritardi. Non si vuole disperdere, in sostanza, anche in considerazione dell'affanno in cui si trova la magistratura togata nel far fronte all'enorme numero di procedimenti giudiziari pendenti, la professionalità ormai acquisita dai circa ottomila magistrati onorari che, quotidianamente e da anni, amministrano la giustizia negli uffici giudiziari italiani. Si tratta, evidentemente, di un problema delicato, che può essere affrontato mediante provvedimenti normativi di natura diversa, ma sembrerebbe comunque opportuno operare ogni sforzo per orientarsi verso scelte ampiamente condivise. Alla Camera è iniziato di recente l'esame del disegno di legge 5163/C di cui è primo firmatario l'onorevole Luigi Vitali - dal 30 dicembre scorso nuovo sottosegretario del ministero della Giustizia - ma è stato sottoscritto da esponenti della maggioranza come dell'opposizione, il quale prevede l'«Istituzione del ruolo dei magistrati di complemento». Occorre specificare che non si ipotizza un reclutamento straordinario di magistrati togati attingendo dai ruoli dei magistrati onorari; il Ddl 5163 prevede piuttosto di affiancare ai magistrati togati un nuovo ruolo di magistrati. Progetti legislativi di riforma della magistratura onoraria, merita di essere evidenziato, erano già stati proposti nel corso della legislatura, ma non erano ancora stati esaminati nelle aule parlamentari.

LA MAGISTRATURA ONORARIA DI TRIBUNALE NELL'ORDINAMENTO ITALIANO
La magistratura onoraria è tradizionalmente presente nell'ordinamento giudiziario italiano. La previsione in forma istituzionale e permanente di magistrature non togate sussiste già in ordine a giudici di pace, esperti delle sezioni agrarie e della magistratura del lavoro, dei tribunali per i minorenni e dei tribunali di sorveglianza, nonché esperti presso i tribunali delle acque e componenti laici delle Corti di assise. In questa categoria sembra opportuno ricomprendere anche i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari. Diversamente sembra ritenere il Consiglio superiore della magistratura che, nel parere espresso il 12 febbraio 2004 (prot. P 2223/04) in sede di conversione in legge del Dl 354/04, ha scritto - a proposito dell'articolo 1bis del decreto, non previsto dal testo governativo e introdotto dalla Camera in sede di conversione - che la disposizione secondo cui «nell'articolo 245 del D.Lgs 51 del 1998 vengono sostituite le parole "cinque anni" con "sette anni"», differendosi il termine per la prevista riforma organica della magistratura onoraria dal 2 giugno 2004 al 2 giugno 2006, comporta che si è previsto di «prolungare di due anni il termine entro il quale deve cessare la presenza dei magistrati onorari presso i tribunali e le procure della Repubblica». Pare allora opportuno ricordare che la nuova disciplina delle nomine e conferme di Got e Vpo, entrata in vigore il 2 giugno 1999 e dettata ancora dal D.Lgs 51/1998 nell'introdurre gli articoli 42ter e seguenti dell'Ordinamento giudiziario (Rd 12/1941), ha previsto che i Got (ma pure i Vpo, stante il richiamo di cui all'articolo 71 dell'Ordinamento giudiziario) possano esercitare le funzioni onorarie per sei anni. Tanto apparirebbe in contrasto con la previsione secondo cui la stessa legge, nell'originaria formulazione dell'articolo 245, ne avrebbe previsto la cessazione il 2 giugno 2004. Gli articolo 42ter e seguenti dell'Ordinamento giudiziario, peraltro, non sono scritti in forma di norme temporanee. Ancora, l'articolo 4, comma 2, dell'Ordinamento giudiziario nel testo vigente, modificato dall'articolo 4, D.Lgs 51/1998, prevede espressamente che «appartengono all'ordine giudiziario come magistrati onorari [...] i giudici onorari di tribunale, i vice procuratori». Ne discende che, se non intervengono modifiche legislative, Got e Vpo continueranno a operare anche dopo il 2 giugno 2006.
Del resto, gli uffici ricoperti dai Got e dai Vpo non sono stati creati di recente, poiché l'Ordinamento giudiziario, che è in vigore dal 21 aprile del 1941, già li disciplinava. I Got, allora denominati vice pretori onorari, erano regolati dagli articoli 31, 32 e 34, e i vice procuratori onorari erano previsti dall'articolo 72 dell'Ordinamento giudiziario (Rd 12/1941). Non vi è dubbio, peraltro, circa la piena legittimità dell'esercizio di funzioni giudiziarie da parte di magistrati onorari, stante l'espressa previsione di cui all'articolo 106 della Costituzione ove, al secondo comma, si dispone che «la legge sull'ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli». I Got e i Vpo sono attualmente presenti in tutti i tribunali italiani, nel numero complessivo di circa quattromila unità e svolgono quotidianamente un ruolo insostituibile per assicurare il miglior funzionamento del servizio giustizia reso ai cittadini. Le due magistrature onorarie in questione sono state oggetto di revisione da parte del D.Lgs 51/1998 (istitutivo del giudice unico di primo grado) che ne ha ampliato significativamente le attribuzioni, provvedendo pure ad indicare i requisiti per la nomina (tra cui l'età, che non può essere inferiore ad anni venticinque), la durata dell'incarico (ridotta nel massimo a sei anni), e così via.
I Mot sono la categoria di magistrati non professionali cui è assegnato il compito più complesso, quello di sostituire praticamente in tutto e per tutto i magistrati togati, a differenza delle altre categorie di magistrati onorari, per le quali vigono limiti di competenza, per materia e per valore. Ciononostante ai Mot si applica il regime giuridico ed economico di minor favore. I giudici onorari di tribunale svolgono la funzione giudicante nei processi civili e penali, con competenza tendenzialmente generale. Nella materia civile vige, quale unico limite, quello di non affidare ai Got la trattazione dei procedimenti cautelari e possessori ante causam. Nella materia penale si prevede che non debbano essere assegnate ai Got le funzioni di giudice delle indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare. Si osservi che tale divieto è stato esteso dal Csm anche ai magistrati togati, che pure abbiano completato l'uditorato, per un certo periodo di tempo. Ai Got risulterebbe preclusa anche la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 550 Cpp. Questi ultimi sono i processi in cui l'azione penale è esercitata con citazione diretta del pubblico ministero e le funzioni giudicanti sono svolte da un giudice monocratico. Nella concreta esperienza giudiziaria, però, non è infrequente che i collegi giudicanti dei Tribunali siano integrati mediante la partecipazione di un Got. L'impiego dei giudici onorari di tribunale era stato immaginato solo in caso di necessità, con funzione supplente rispetto ai magistrati giudicanti togati impediti a svolgere il loro lavoro per gravidanza, infortunio o altro. In breve tempo, però, a seguito delle accresciute esigenze dell'amministrazione della giustizia, nonché della necessità di assicurare il corretto funzionamento pure delle sezioni distaccate di Tribunale più disagiate, l'utilizzo dei Got è divenuto un quotidiano ed essenziale supporto per l'esercizio delle funzioni giudiziarie, sia nel settore civile sia nel penale. Prova ne sia che l'articolo 6 del Dpr 449/88, nel riformulare l'articolo 34 dell'Ordinamento giudiziario aveva previsto, al comma 2 della nuova norma, che «i vice pretori onorari», i quali abbiamo ricordato essere i predecessori dei Got, «non possono, di regola, tenere udienze se non nei casi di mancanza o impedimento del titolare e degli altri pretori». La norma, però, è stata abrogata dall'articolo 30, D.Lgs 51/1998, e anche questo vincolo normativo, che pur prevedeva eccezioni, è venuto meno. I vice procuratori onorari hanno il compito di svolgere, nei procedimenti penali e civili, la funzione del pubblico ministero. Nel settore penale i Vpo svolgono - per delega nominativa del procuratore della Repubblica presso il tribunale ordinario - le funzioni del pubblico ministero sia dinanzi al giudice di pace che al tribunale in composizione monocratica. Più esattamente:
• per quanto concerne i reati di competenza del giudice di pace, i Vpo possono assolvere sia alle funzioni di indagine (cfr. combinato disposto dagli articolo 50, comma 1, lett. b), e 15, comma 2, del D.Lgs 274/00) che alle funzioni di Pm di udienza (cfr. articolo 50, comma 1, lett. a), del D.Lgs 274/00);
• per quanto riguarda, invece, i reati sui quali il Tribunale decide in composizione monocratica, i Vpo non svolgono la fase delle indagini, ma assicurano la celebrazione di oltre il 90 per cento delle udienze dibattimentali. Ai Vpo possono essere assegnate anche ulteriori funzioni ai sensi dell'articolo 72 del Rd 12/1941 (Ordinamento giudiziario).
La funzione svolta come magistrati onorari di tribunale è pertanto la medesima attribuita agli omologhi magistrati togati, e le attività che i Mot compiono nelle aule giudiziarie hanno lo stesso peso e valenza di quelle svolte da un magistrato professionale. È pure da ricordare che l'articolo 3 del Dpr 115/02, nel dettare la definizione di "magistrato" indica: «il giudice o pubblico ministero, anche onorario, preposto alla funzione giurisdizionale sulla base di norme di legge e delle disposizioni dei codici di procedura penale e civile».

I GIUDICI ONORARI AGGREGATI
Natura temporanea deve invece riconoscersi, almeno in base alla legislazione attualmente vigente, ai giudici onorari aggregati. Questi ultimi sono stati istituiti, in numero di mille, dalla legge 276/97 (successivamente oggetto di ripetute modifiche), con la precipua finalità di comporre le sezioni stralcio dei tribunali, destinate a definire i processi civili pendenti alla data del 30 aprile 1995. I Goa sono stati quindi creati per fronteggiare un'emergenza puntuale creatasi nell'amministrazione della giustizia civile a causa dell'enorme numero di processi pendenti molto vecchi, con tutte le conseguenze negative che ne derivavano, comprese le onerose condanne inflitte dagli organi comunitari all'Italia per la eccessiva durata dei nostri processi. In data 31 dicembre 2003 risultavano effettivamente in servizio 624 Goa. Alla individuazione dei tribunali presso cui istituire le sezioni stralcio, indicandosi pure le piante organiche, la legge ha previsto si provvedesse con decreto del ministro della Giustizia (sentito il Csm), ai sensi dell'articolo 1, comma 3, legge 276/97. La durata dell'incarico è stata fissata dal legislatore in cinque anni, prorogabile una sola volta e per un solo anno (articolo 4, comma 1, legge 276/97). I Goa sono retribuiti con una indennità annuale di lire 20.000.000 (10.329 euro) corrisposta in rate mensili, oltre a percepire lire 250.000 (129 euro) per ogni sentenza che definisce il processo ovvero per ogni verbale di conciliazione (articolo 8, comma 2, legge 276/97).
Oltre alle ordinarie cause di cessazione anticipata dal servizio (morte, dimissioni, compimento del settantaduesimo anno di età, revoca, e così via), la legge prevede espressamente che l'incarico termina nel caso in cui i Goa definiscano tutti i giudizi assegnati alla sezione stralcio presso cui prestano servizio (artìcolo 4, comma 2, legge 276/97), salva la possibilità che il ministro della Giustìzia, previa deliberazione del Csm, li assegni ad altro Tribunale, sempre che i magistrati onorari ne facciano richiesta e non sussistano cause di incompatibilità (articolo 4, comma 5, legge 276/97). Occorre allora rilevare che in alcuni tribunali (per esempio; Milano e Torino) il contenzioso affidato alle sezioni stralcio è ormai limitato. A questo punto potrebbe ritenersi opportuno provvedere alla redistribuzione dei Goa disponibili sul territorio nazionale, e semmai anche prevedere l'assegnazione a teli magistrati onorari, dì nuova nomina, a prorogati, di ulteriori processi. Potrebbe ad esempio, attribuirsi loro il compito di definire i processi civili pendenti davanti ai tribunale (non più fino al 30 aprite 1995 bensì) fino al 30 aprile (1997 o) 1998. A parte ogni valutatone di natura politica, però, un simile provvedimento normativo, che comporterebbe nuovi oneri, sembra trovare un ostacolo in problemi di copertura. Si osservi che in sede di conversione del Dl 266704 il Senato, in prima lettura, aveva accolto un emendamento governativo che sostituiva il comma 1 dell'articolo 18 con il seguente: «I giudici onorari aggregati in servizio il primo ottobre 2004, per i quali non sia consentita la proroga di cui all'articolo 4, comma 1, della legge 276/97, e fermo restando il disposto di cui all'articolo 4, comma 4, della stessa legge, sono prorogati nell'esercizio delle funzioni fino al 31 dicembre 2005». L'effetto sarebbe stato, in
primo luogo, che la proroga nelle funzioni sarebbe stata estesa ad altri circa cinquanta Goa, decaduti antecedentemente rispetto alla pubblicazione del DI sulla Gazzetta Ufficiale, avvenuta il 10 novembre 2004. In secondo luogo si sarebbe evitatala decadenza prima del 31 dicembre 2005 dei Goa che, essendo stati nominati dopo quelli interessati dalia proroga, dovranno cessare dalle funzioni per esaurimento del mandato in date diverse, ma comunque nel corso dell'anno 2005. La Camera, però» ha soppresso l'emendamento, ripristinando il testo originario del comma 1 dell'articolo 18 del Dl 266/04, perché ha ritenuto che la modificazione delta norma avrebbe comportato ulteriori spese, in relazione alle quali non risultava prevista la copertura finanziaria.

IL TRATTAMENTO ECONOMICO
DEI MAGISTRATI ONORARI DI TRIBUNALE
È importante, a questo punto, ricordare ti trattamento giuridica ed economico
del Got e del Vpo. L'importo dell'indennità da corrispondersi a tali magistrati onorari è sta elevato da lire 150.000 a lire 190.000 nel corso della vigente legislatura, dopo circa un anno dal precedente aggiornamento, per effetto dell'articolo 52, comma 44 della legge 448/01 (legge finanziaria 2002). Peraltro, a seguito dell'entrata in vigore, avvenuta in data primo luglio 2002, del testo unico sulle spese di giustizia (Dpr 115/02, articolo 299) che ha abrogato espressamente il predetto articolo 52, comma 44 detta legge 448/01, era pure sorto il timore che l'importo dell'indennità riconosciuta ai predetti giudici onorari dovesse essere ridotta alle originarie lire 150.000, ed era stata perciò presentata un'interpellanza parlamentare in proposito, annunziata nella seduta del 25 luglio 2002 e proposta dall'onorevole Vincenzo Nespoli e altri (res. 184). Invero, la tesi che l'abrogazione di una norma abrogativa avrebbe comportato la reviviscenza della norma originariamente abrogata, suscita qualche perplessità. Nel caso di specie, comunque, gli evidenziati timori rappresentati dagli onorevoli interpellanti apparivano ingiustificati. L'articolo 64 dello stesso Dpr 115/02, testo unico sulle spese di giustizia, infatti, ha previsto che ai Got e ai Vpo «spettano le indennità previste per lo svolgimento della loro attività di servizio [...] dall'articolo 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, 273 [...] considerate le successive modificazioni». Occorre allora osservare che l'ultima di tali modificazioni è stata introdotta proprio dall'articolo 52, comma 44, legge 448/01, che ha elevato a lire 190.000 l'indennità in questione, e che per tali fini deve ritenersi tuttora vigente. In definitiva il testo unico sulle spese di giustizia, per ragioni di tecnica legislativa, ha sì abrogato la norma che aveva previsto l'incremento dell'indennità, ma solo dopo averne recepito il contenuto in una propria disposizione. L'importo dell'indennità spettante ai giudici onorari, perciò, non è mutato affatto, e resta fissato in lire 190.000 (lorde). Nondimeno l'importo appare ancora inadeguato. Nell'ambito della magistratura onoraria i Got e i Vpo sono sotto il profilo retributivo i meno valorizzati, oltre a non godere di alcun trattamento previdenziale. La somma riconosciuta per ogni giorno di udienza è infatti pari a 98,13 euro lordi, ma si tratta di un compenso onnicomprensivo, e deve pure tenersi conto dei giorni che occorrono al Vpo per lo studio dei fascicoli al fine di preparare l'udienza, e di quelli successivi alla celebrazione dell'udienza per,il Got, che deve stendere la motivazione delle sentenze civili introitate, nonché dì quelle penati di cui, al termine dell'udienza, legge il solo dispositivo. Fino all'anno 2003, inoltre, nell'assenza di sussidi informatici e/o di accessi telematici, ogni sforzo di documentazione e aggiornamento professionale fondava sulla buona volontà e sullo spirito di iniziativa del magistrato onorario di tribunale. Occorre però rilevare che, dallo scorso anno, il Csm ha previsto l'organizzazione di corsi di formazione e aggiornamento per i Mot, decentrati territorialmente. Ancora, l'articolo 5, Dpr 195/04, inserendo il comma 4 all'articolo 15 del Dpr 322/81, ha riconosciuto ai «giudici di pace e ai magistrati onorari in servizio» il diritto di usufruire gratuitamente, così come i magistrati togati, dei servizi offerti dal Centro elettronico di documentazione della Corte suprema di cassazione (CeD), probabilmente la banca dati più fornita in materia giuridica. Si tratta, evidentemente, di segnali molto positivi. Altri magistrati onorari godono di un trattamento retributivo diverso e migliore rispetto ai Mot. I giudici di pace ad esempio, ai sensi dell'articolo 11, legge 374/91 come successive modificazioni, hanno diritto innanzitutto a una base fissa mensile di lire 500.000 (258,23 euro) «a titolo di rimborso spese per l'attività di formazione, aggiornamento e servizi generali di istituto»; si tratta di attività che, evidentemente, devono essere svolte anche dai Got e Vpo, cui però non si riconosce il diritto ad alcun compenso. Ancora a differenza di quanto previsto per i Mot, ai giudici di pace spetta un compenso per l'adozione di ogni atto avente contenuto decisorio. L'affermazione di questo principio discende dalle novelle introdotte all'articolo 11 della legge 374/91, che hanno previsto la corresponsione al giudice di pace, oltre alle 110.000 lire (56,81 euro) dovute per ogni processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo, anche dell'indennità di 10,33 euro per l'emissione, o rigetto motivato, di ogni decreto ingiuntivo in materia civile, nonché per l'emissione
di ogni ordinanza o decreto (per esempio: decreto di archiviazione, ordinanza dichiarativa di incompetenza, decreto di sequestro preventivo o conservativo, autorizzazione a disporre intercettazioni telefoniche, e così via) in materia penale. Solo in aggiunta a ciò il giudice di pace ha ancora diritto a 70.000 lire (36,15 euro) per ciascuna udienza celebrata, civile o penale.

IL REGIME GIURIDICO DEI MAGISTRATI ONORARI DI TRIBUNALE
Anche il trattamento giuridico dei giudici di pace risulta decisamente favorevole rispetto ai magistrati onorari di tribunale, basti dire che al termine di un doppio mandato quadriennale (quelli dei Mot sono triennali), e a seguito di una pausa anch'essa di quattro anni, stante il disposto di cui all'articolo 7, comma 2, della legge 374/91, il giudice di pace può essere rinominato nella funzione, possibilità non prevista per i Mot. A tanto si aggiunga che il legislatore ha previsto all'articolo 20 della legge 48/2001, per i giudici di pace in servizio nel febbraio 2001, la possibilità di una ulteriore conferma biennale nell'incarico dopo che si è maturata la sua scadenza. Merita di essere evidenziato, poi, che una differenza apparentemente priva di motivazione sussiste pure in ordine all'età massima in cui le due categorie di magistrati devono cessare dalle funzioni, fissata per i giudici di pace in settantacinque anni (articolo 7, comma 1bis, legge 374/91, introdotto dal Dl 16/1999, e modificato dall'articolo 5, legge 468/99), e per i Mot in settantadue anni (articolo 42sexies, comma 1, lettera a), Rd 12/1941, Ordinamento giudiziario, come introdotto dall'articolo 8, D.LgS 51/1998).
Neppure deve trascurarsi che il Dl 241/04, convertito in legge con modificazioni dall'articolo 1, legge 271/04, ha previsto all'articolo 1, comma 6ter, con riferimento ai giudici di pace, che «le domande di trasferimento hanno la priorità sulle domande di ammissione al tirocinio e sulle nuove nomine», e che «in attesa delle revisioni delle dotazioni organiche delle sedi del giudice di pace, le ammissioni al tirocinio e le nuove nomine [...] anche in corso di definizione, sono sospese fino alla definizione delle nuove dotazioni organiche e ai conseguenti trasferimenti dei giudici di pace in servizio». Si tratta di norme di indubbio favore che, evidentemente, non possono trovare applicazione relativamente ai Mot. Sussiste pertanto una profonda, e a quanto sembra ingiustificata, disparità di trattamento economico e di regime giuridico tra le due ricordate tipologie di magistrati onorari e sembra giunto il momento che il legislatore vi ponga rimedio. Le modalità possono essere diverse, ma potrebbe cominciarsi estendendo ai Mot la disciplina più favorevole già prevista non solo per i giudici di pace ma, riguardo al profilo economico, anche per altri magistrati onorari, quali sono i giudici onorari aggregati. Tanto anche al fine di indirizzare l'ordinamento italiano verso la tendenziale parificazione del regime giuridico di tutti i magistrati onorari, indipendentemente dalle funzioni svolte. La Costituzione prevede, all'articolo 107, comma 3, che «i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni». Potrebbe essere arrivata l'ora in cui occorre domandarsi se tale principio non debba trovare attuazione anche in riferimento alla magistratura onoraria.

* Magistrato