MAGISTRATURA ONORARIA - Il Ministro della Giustizia scopre le carte sulla riforma che dovrà riorganizzare l'intero settore

Meno giudici ma con costi sostenibili

Rispetto alle attuali spese previsto un incremento di 29 milioni annui - Perplessività da parte degli operatori.

La partita della riforma della magistratura onoraria rischia di chiudersi, con un nulla di fatto. A poco più di un anno dalla fine della legislatura resta ancora in alto mare un intervento complessivo in grado di ridefinire status, competenze e organici di un settore che sta dando comunque buona prova, almeno in termini di capacità di smaltimento delle cause. Conclusosi ormai da tempo il lavoro della commissione del ministero della Giustizia senza la definizione di un testo condiviso, e limitate le misure decise sinora a provvedimenti di proroga per i giudici in scadenza, i cambiamenti possibili potranno arrivare da due fronti: quello parlamentare e quello governativo.

Per quanto riguarda il primo, in discussione alla commissione Giustizia della Camera c'è da tempo un disegno di legge che prevede l'istituzione del magistrato di complemento, una figura che dovrebbe sostituire le varie tipologie oggi presenti nel nostro ordinamento (giudici di pace, giudici onorari di tribunale, giudici onorari aggregati, viceprocuratori onorari). Un'opera di razionalizzazione che prevede anche la figura del sostituto procuratore di complemento, il reclutamento attraverso concorso per titoli e un trattamento economico diverso dall'attuale. Con l'effetto, però, di dimezzare l'organico rispetto agli attuali 9.000 giudici in servizio (i dati del Consiglio d'Europa, che risalgono al 2002, escludono i viceprocuratori dall'elenco perché non esercitano funzioni giudicanti).

Ma, in un periodo certo non favorevole all'espansione della spesa pubblica, anche in un settore delicato come quello della giustizia, la variabile dei costì rappresenta un elemento decisivo. Pochi giorni fa, il ministero della Giustìzia è uscito allo scoperto sul provvedimento rendendo noti i dati sui costì della riforma. Attualmente, osserva il ministero, la spesa consolidata per la magistratura onoraria si attesta sui 135 milioni di euro all'anno. La "stabilizzazio ne" di 4.500 magistrati onorari (2.500 dovrebbero comunque andare in pensione nei prossimi anni e per 2.000 è possibile un reinserimento successivo) verrebbe a
costare circa 277 milioni, con un incre mento di circa 142 milioni che rendereb be del tutto insostenibile l'intervento. Di qui le possibili alternative che fanno leva su un trattamento economico più contenuto. Lo stipendio del magistrato di complemento sarebbe così pari al 50% di quello dell'uditore giudiziario dopo 6 mesi di attività; inoltre, sarebbe previsto un dimezzamento dell'indennità percepita rispetto ai magistrati ordinari. L'indennità integrativa sarebbe invece percepita integralmente. L'onere complessivo, a quel punto, sarebbe di circa 164 milioni, 29 in più del sistema, attuale che, però, potrebbero non rappresentare un ostacolo insormontabile.

Due le ipotesi alternative, centrale invece su uno stipendio più elevate, pari alla metà di quello iniziale del magistrato di tribunale: nel primo caso (4.500 interessati) il costo sarebbe. 196 milioni, mentre nel secondo (3.500) l'onere complessivo sarebbe di circa 152 milioni. Dal quadro fornito dal Governo emerge così una generale sostenibilità, specie nella prima ipotesi, tale da aprire il campo a un confronto in commissione, non solo accademico.

Ma se in Parlamento il percorso sembra potersi sbloccare e, da parte delle forze politiche sembra possibile una convergenza, maggiori perplessità sono diffuse tra gli operatori. In un recentissimo convegno genovese, organiz-zato dall'Anni con la partecipazione dei rappresentanti dell'avvocatura e della magistratura onoraria, è emersa una generale avversione per il giudice di complemento. Da una parte,, infatti, si sottolinea la difficoltà di unificare due realtà di magistrati tanto diverse da apparire incompatibili come quella dei giudici di pace (protagonisti ormai di una giurisdizione alternativa) e quella dei Gol e Vpo (caratterizzati da un ruolo di supplenza). Come pure a essere contestata è la "filosofia" di un progetto che appare più una sanatoria Che una soluzione organica dei numerosi problemi sul tappeto (formazione, incompatibilità, trattamento previdenziale).

Sul piano delle competenze, invece, la novità principale è in arrivo nel pacchetto competitivita, forse questa settimana all'esame del consiglio dei ministri, sul quale è stata fatta salire anche una serie di modifiche "urgenti" al Codice di procedura civile. Tra queste l'innalzamento della competenza per valore dei giudici di pace, che verrà raddoppiata passando a 5.000 euro.

GIOVANNI NEGRI

GIUDICE DI PACE
Funzioni in crescita

Il giudice di pace (Gdp) ha iniziato a operare, in sostituzione del I giudice conciliatore, il 1° maggio 1995. Rispetto a quest'ultimo ha una I competenza in materia civile molto più ampia, oltre a una competenza in materia penale (dal 1° gennaio 2002) per fatti lievi che non richiedono accertamenti complessi. Il giudice di pace resta in carica quattro anni e alla scadenza può essere confermato una sola volta. Al compimento dei 75 anni abbandona le funzioni. Essendo un magistrato onorario e non di carriera, non ha un rapporto di impiego con lo Stato e percepisce un'indennità cumulabile con i trattamenti pensionistici e di quiescenza. I giudici di pace (Gdp) sono complessivamente 4.700 distribuiti, secondo la pianta organica, in 848 diverse sedi di uffici gludiziari. Ciascun ufficio del Gdp è costituito da uno o più magistrati onorari che esercitano le funzioni in un territorio che può comprendere uno o più comuni ovvero essere limitato a una o più circoscrizioni dello stesso comune. Per essere nominati giudici di pace occorre, tra l'altro: non avere riportato condanne per delitti non colposi o a pena detentiva per contravvenzione, e non essere sottoposto a misure di prevenzione o di sicurezza; avere conseguito la laurea in giurisprudenza; avere abbandonato, o impegnarsi a farlo prima dell'assunzione delle funzioni, l'esercizio di qualsiasi attività lavorativa dipendente pubblica o privata; avere superato l'esame forense. Sono di competenza del Gdp, fra le altre, le cause civili relative: ai beni mobili di valore non superiore a 2.582,28 euro; alla circolazione di veicoli e di natanti purché il valore della controversia non superi i 15.493,71 euro. Per le cause civili di valore fino a 1.032,91 euro se le parti ne fanno richiesta, il Gdp decide secondo equità. In materia penale il Gdp interviene su alcuni reati molto diffusi, come le percosse, le lesioni, l'omissione di soccorso, l'ingiuria e la diffamazione. In caso di condanna il Gdp non applica pene detentive, ma pene pecuniarie o, nei casi gravi, può applicare la pena della permanenza domiciliare o su richiesta dell'imputato, la pena del lavoro di pubblica utilità. Recentemente, al Gdp è stato affidato il compito dì convalidare il provvedimento amministrativo di espulsione degli extracomunitari. E da tempo si parla di estendere ancora le competenze.

GIUDICI ONORARI AGGREGATI (GOA)
L'arretrato che resiste

I giudici onorati aggregati (Goa) sono stati istituiti con la legge n. 276 I del 1997, con l'obiettivo di definire i procedimenti civili pendenti I davanti al tribunale al 30 aprile 1995. A tal fine sono state create specifiche «Sezioni stralcio» che a partire dal '98 avrebbero dovuto smaltire l'arretrato in 5 anni (in realtà, sono tuttora in funzione), grazie al lavoro iniziale di mille Goa.
La legge 276/97 prevedeva la possibilità di nominare: gli avvocati anche se a riposo e i magistrati a riposo; gli avvocati e procuratori dello Stato a riposo; i professori universitari e i ricercatori universitari confermati in materie giuridiche. Gli avvocati, per essere nominati Goa, devono avere patrocinato cause civili negli ultimi 15 anni e trovarsi in una di queste condizioni: essere titolari di trattamento pensionistico di anzianità o di vecchiaia ai sensi degli articoli 2 e 3 della legge n. 576/80; avere maturato il diritto a questo tipo di trattamento ovvero maturarlo nei cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della legge.
I professori universitari e i ricercatori universitari confermati, per essere nominati devono essere in possesso delle lauree in giurisprudenza e aver svolto servizio effettivo, non a tempo parziale, per non meno di dieci anni. Non possono essere nominati Goa, tra l'altro: i membri del Parlamento nazionale ed europeo; i deputati e i consiglieri regionali; i membri del Governo; i presidenti delle regioni e delle province; i membri delle giunte regionali e provinciali; i sindaci, gli assessori comunali, i consiglieri provinciali, comunali e circoscrizionali e i componenti dei comitati di controllo sugli enti locali. I Goa sono nominati con decreto del ministro della Giustizia, previa deliberazione del Csm, su proposta formulata dal Consiglio giudiziario territorialmente competente.
Infine, la durata l'ufficio di giudice onorario aggregato è quinquennale e può essere prorogato per una sola volta e per il termine massimo di un anno. A dicembre, con la conversione del decreto milleproroghe (DI 266/04), è stato prolungato al 31 dicembre 2005 l'incarico dei Goa in scadenza tra il 10 novembre e il 31 dicembre 2004.

GIUDICI ONORARI DI TRIBUNALE (GOT)
Un ruolo di «supporto»

Per i giudici onorari di tribunale (Got) è previsto un ruolo di supporto, dalla fine degli anni Novanta, rispetto ai giudici togati. I Got, infatti, svolgono il lavoro giudiziario assegnato dal presidente e tengono udienza in caso di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari. Sono nominati con decreto del ministero della Giustizia, in conformità a una deliberazione del Csm (su proposta del Consiglio giudiziario competente per territorio). Per la loro nomina (o conferma) sono stati definiti nel 2003 nuovi criteri, con decreto del ministro della Giustizia (decreto 18 luglio 2003, pubblicato nella «Gazzetta ufficiale» n. 258 del 6 novembre 2003). Sono state così aggiornate le precedenti disposizioni del 1999, alla luce del decreto legislativo 51/98. Per ottenere la nomina a Got, occorre: un'età compresa tra i 25 e i 69 anni; una laurea in giurisprudenza; la
residenza in un comune compreso nel distretto in cui ha sede l'ufficio giudiziario per il quale è presentata domanda. Occorre poi superare un tirocinio di tre mesi consistente nello studio dei fascicoli secondo le indicazioni del giudice titolare e nel presenziare alle udienze dibattimentali tenute da magistrati professionali. La nomina a giudice onorario di tribunale ha la durata di tre anni. Il titolare può essere confermato, alla scadenza, per una sola volta. È stata modificata anche la procedura per la decadenza o la revoca in caso di inosservanza dei doveri inerenti all'ufficio: il presidente del tribunale che ne abbia avuto notizia propone al Consiglio giudiziario integrato da cinque awocati designati dai consigli dell'ordine del distretto di Corte d'appello, la revoca o la decadenza del giudice onorario. Il consiglio giudiziario integrato dovrà formulare la contestazione e l'avvertimento che, entro il termine di 15 giorni, l'interessato può presentare memorie e documenti o indicare circostanze sulle quali richiede indagini o testimonianze. All'esito di un'eventuale istruttoria, se la notizia si è rivelata infondata, viene disposta l'archiviazione del procedimento. In caso contrario, viene notificato all'interessato il giorno, l'ora e il luogo fissati per la deliberazione, avvertendolo che ha facoltà di prendere visione degli atti. L'interessato potrà comparire personalmente o potrà essere assistito da un difensore.

VICE PROCURATORI ONORARI (VPO)
In supplenza del Pm

Al vice procuratori onorari (Vpo), previsti dal nuovo ordinamento giudiziario approvato con Dlgs 51/98, sono assegnati alle procure della Repubblica dei tribunali e possono svolgere le funzioni indicate nell'articolo 72. In particolare, nei procedimenti sui quali il tribunale giudica in composizione monocratica, le funzioni del Pm possono essere svolte dai Vpo su delega del procuratore della Repubblica in questi casi: nell'udienza dibattimentale; nell'udienza di convalida dell'arresto o del fermo (limitatamente alla convalida dell'arresto nel giudizio direttissimo, se il Vpo è in servizio da almeno sei mesi); per la richiesta di emissione del decreto penale di condanna; in alcuni procedimenti in camera di consiglio, nei procedimenti di esecuzione, e nei procedimenti di opposizione al decreto del Pm di liquidazione del compenso ai periti, consulenti tecnici e traduttori; e nei procedimenti civili. I Vpo sono nominati con le stesse modalità e analoghi requisiti previsti per la nomina dei Got (in conformità a una deliberazione del Csm, su proposta del Consiglio giudiziario competente per territorio). Anche per i Vpo nel 2003 sono stati stabiliti nuovi criteri. Con il decreto del 18 luglio 2003 il ministro della Giustizia ha abrogato le precedenti disposizioni del 1999. L'incarico — che dura tre anni e può essere rinnovato solo una volta — può riguardare un numero di Vpo presso le procure della Repubblica dei tribunale che non potrà essere superiore ai due terzi dei magistrati professionali previsti in organico. Per ottenere la nomina, il decreto fissa una serie di requisiti, criteri di incompatibilità e di preferenza, tra i quali un'età compresa tra i 25 e i 69 anni, una laurea in giurisprudenza e la residenza in un comune compreso nel distretto in cui ha sede l'ufficio giudiziario per il quale è presentata domanda. Chi viene giudicato in possesso dei requisiti richiesti deve poi superare un percorso formativo di tre mesi e un tirocinio alla fine del quale viene espresso, in caso positivo, un giudizio di idoneità. In caso contrario, per l'aspirante vice procuratore scatta la revoca.

SCHEDE A CURA DI MARCO BELLINAZZO

Una ricchezza per il sistema
DI CARLO GUARNIERI

La maggior parte dei grandi paesi europei, pur con modalità e proporzioni diverse, fa largo uso di giudici non di carriera. Le ragioni sono soprattutto due: rafforzare la capacità di risposta del sistema giudiziario, adoperando un personale meno costoso e più flessibile, cui affidare di solito i casi meno complessi; e avvicinare l'amministrazione della giustizia alla comunità in cui opera, chiamando i cittadini a parteciparvi.
Negli ultimi dieci anni, in Italia, con l'introduzione del, giudice di pace — e anche di altri magistrati non di camera — si è assistito a una vera e propria rivoluzione. In pochi anni, la magistratura onoraria è cresciuta notevolmente. Secondo gli ultimi dati, sono oggi in servizio quasi Smila magistrati onorari (di fronte a un organico che, sfiora le l0mila unità) di contro a circa 9000 magistrati ordinar! (anche qui rispetto a un organico di 10rnila posti). In prospettiva, quindi, le due magistrature sono destinate a equivalersi. Il contributo della magistratura onoraria al funzionamento dell'apparato giudiziario è significativo: secondo i dati forniti di recente, all'inaugurazione dell'anno giudiziario dal Procuratore generale della Cassazione, i soli giudici di pace trattano ormai il 48% del contenzioso civile di primo grado e il 12% di quello penale, una percen-tuale quest'ultima destinata ad aumentare rapidamente, dato che la competenza penale del giudice di pace è stata introdotta da poco. Contrariamente a quanto avvie-ne in altri paesi — ad esempio, in Inghil-terra — la scelta del legislatore italiano è stata quella di introdurre un magistrato sì onorario, in quanto non legato da un rap-porto di lavoro in pianta stabile, ma di volerlo professionalmente qualificato, dato che la laurea in giurisprudenza e l'abilitazione all'esercizio della professione forense — o una ; certa esperienza professionale — sono di solito condizioni necessarie per essere nominati. È stata invece accantonata la proposta di un giudice elettivo, pur previsto dalla Costituzione.
Ad ogni modo, il risultato delle innovazioni di questi anni è che sta emergendo una magistratura onoraria,
numerosa, professionalmente qualificata :— anche se reclutata in modo più sbrigativo di quella di carriera - il cui contributo sembra indispensabile per la sopravvivenza del sistema giudiziario. D'altra parte, si tratta di magistrati che svolgono a pieno titolo funzioni giudiziarie ma che, fino ad oggi, non godono delle stesse garanzie di indipendenza dei magistrati ordinari. Fino a quando questa magistratura accetterà questa situazione? E di essere amministrata, per esempio, da un Csm in cui non siede nessun suo rappresentante? In altre parole, fino a quando accetterà di svolgere un ruolo sostanzialmente subalterno? I segnali che qualcosa si muove non mancano, anche perché ormai la magistratura onoraria dispone anch'essa di associazioni sindacali.
Il Ddl di riforma dell'ordinamento giudiziario — che dopo il rinvio presidenziale è attualmente in discussione in Parlamento — prevede che in futuro fra i requisiti necessari per partecipare al concorso di accesso alla magistratura ci sia l'aver prestato servizio per almeno quattro anni come magistrato onorario senza demerito o sanzioni disciplinari. In questo modo potrebbe aprirsi una via per riassorbire nella magistratura ordinaria almeno una parte dei magistrati onorari ed evitare che si sviluppi una contrapposizione fra le due magistrature. Meno positivi sono invece i provvedimenti che hanno prorogato più volte, negli ultimi tempi, l'incarico di alcuni gruppi di magistrati onorari. In questo modo c'è il rischio di andare verso una stabilizzazione strisciante, foriera magari in un futuro più o meno lontano di immissioni in ruolo ope legis, senza vaglio o con valutazioni solo di facciata. Purtroppo, l'esperienza del passato — nel settore della scuola, ad esempio — non induce a essere ottimisti. Sarebbe paradossale che la magistratura, che si è sempre battuta con intransigenza contro ogni forma di reclutamento laterale, si ritrovasse a fronteeaiare immissioni di questo genere.

Le prospettive / Il parere del sottosegretario
Vitali: «Necessaria una soluzione stabile»

Nella squadra dei sottosegreta-ri del ministero della Giustizia è l'ultimo arrivato, ma Luigi Vitali (Forza Italia) è anche il primo firmatario della proposta di legge per l'istituzione del giudice di complemento.

Sottosegretario Vitali, quanto è disposto a spendersi il ministero per uscire dal balletto delle continue proroghe e rispondere alle sollecitazioni della magistratura onoraria che da tempo preme per una stabilizzazione degli incarichi?
Per il momento non è prevista un'iniziativa specifica sul tema. È vero però che sul disegno di legge che in questi giorni ha ripreso a camminare alla Camera è possibile la convergenza di un ampio schieramento di forze politiche. E se questo si dovesse verificare, l'impegno del Governo per trovare le risorse necessarie, si tratterebbe di una tren tina di miliardi, sarebbe possibile. L'importante è però uscire da un paradosso che ha preso sempre più corpo in questi ultimi tempi per cui a magistrati già formati e in grado di fornire un servizio al sistema giustizia che ha assunto un carattere sempre più autonomo, si verrebbero
a sostituire giovani certo validi, ma ancora tutti da formare. Il disegno di legge vuole essere proprio una risposta nuova, in termini strutturali, per restituire certezza a tutta la categoria.

La soluzione che si potrebbe profilare, sulla base dello stesso disegno di legge, è quella di un
drastico ridimensionamento numerico della magistratura onoraria nel suo complesso: si passerebbe da 9.000 a 4.500 giudici. Quésto non comporterà una rivoluzione anche in termini di competenze?
Non necessariamente. Circa 2.500 degli attuali magistrati onorari dovrebbero andare in pensione e altri 2.000 potrebbero poi essere riassorbiti in un tempo ragionevole. Inoltre al futuro giudice ono-rario sarebbe richiesto il tempo pieno, mentre oggi si tratta ancora di un impegno pari lime. Questo avrebbe come conseguenza anche una revisione della questione economica, sia nella misura fissa che nelle indennità, tale da restituire dignità a un lavoro che nel nostro sistema processuale è ormai indispensabile.

Non teme che vi si possa accusa re di adottare un provvedimento già elettoralistico?
Niente affatto. Penso, invece, sia necessario uscire dall'impasse attuale che non rappresenta altro che la conseguenza delle proroghe degli incarichi che, di volta in volta, si sono succedute. Esiste un problema oggettivo: ed è quello di migliaia di professionisti che sono magari entrati nella magistratura onoraria intorno ai 25-30 anni e che adesso sulla soglia dei 40 si trovano alle prese con un'incertezza assoluta per quanto riguarda il loro avvenire. E questo malgrado il settore sia quello più in grado, e lo testimoniano i dati di questi anni sulla durata dei processi, di dare una risposta in tempi ragionevoli alle domande dei cittadini. In questo senso ritengo che i vantaggi di un intervento di stabilizzazione sarebbero sicuramente superiori ai costi.

G.NE.