Ruolo della Magistratura Onoraria e Prospettive Future

Tommaso Buonanno

Componente del Comitato Direttivo Centrale dell'A.N.M.

Incontro - Dibattito
Roma, 19 ottobre 2005

La riforma della Magistratura Onoraria non è un problema che riguarda solo questa categoria, ma investe la Magistratura in quanto tale per i riflessi che può avere sul piano ordinamentale (durata dell'incarico - retribuzione- rappresentanza nell'organo di autogoverno) e sulla ripartizione della competenza per materia con la Magistratura ordinaria (aumento di quella prevista per il G.d.P e attribuzione di competenze specifiche per i G.O.T. e V.P.O.).
I temi da approfondire, pertanto, sono molteplici e, come sappiamo, sono stati affrontati sia in sede parlamentare che nei dibattiti delle Associazioni professionali (A.N.M. - O.U.A. - A.I.G.A. - FEDERMOT) con proposte di diverse e, a volte, di segno contrapposto.
Resta, comunque, sullo sfondo il problema più importante sul quale occorre confrontarsi con molta sincerità se non vogliamo ignorare la realtà. Mi riferisco, in particolare, all'esigenza primaria degli utenti della Giustizia di avere un Magistrato indipendente che offra garanzie di adeguata professionalità. D'altra parte, la recente riforma dell'Ordinamento Giudiziario ha privilegiato l'aspetto della formazione e della qualifica/ione
professionale del Magistrato ordinario ancorché ricorrendo a strumenti (concorsi per esami o per esami e titoli) che l'Associazione Magistrati ritiene obbiettivamente inadeguati e dannosi per il complessivo funzionamento della Giurisdizione, ma che esprimono, però, l'esigenza di avere un Magistrato di sperimentata preparazione. Allora, il nodo di fondo da sciogliere è proprio questo. Quali requisiti deve avere il Magistrato Onorario? Quale spazio può occupare senza sovrapporsi al Magistrato ordinario? Di che cosa deve occuparsi?
L'attuale sistema di reclutamento della Magistratura Onoraria non presenta caratteri di unitarietà perché si diversifica in relazione al tipo di funzione (G.d.P. - G.O.T. e V.P.O. - G.O.A. - Giudici Minorili-Esperti del Tribunale di Sorveglianza) ed è fondato esclusivamente sul possesso di titoli, anche se di recente è stato esteso l'obbligo del tirocinio, già previsto per i G.d.P., anche ai G.O.T. e ai V.P.O. Peraltro, richiedere verifiche più approfondite comporterebbe la necessità di prevedere concorsi per esami, scritti e orali, per la selezione degli aspiranti (soluzione adottata nel disegno di legge sulla cd."Magistratura di complemento") che, però, riprodurrebbe gli stessi inconvenienti che si verificano nel concorso per Uditori Giudiziari (preselezione con i test- tempi lunghissimi) e l'ineluttabile conseguenza della stabilità del rapporto di lavoro a tempo indeterminato e la creazione di una Magistratura di "serie B" destinata, però, a svolgere le stesse funzioni della Magistratura ordinaria e con un trattamento retributivo peggiore e un percorso di carriera penalizzante. Si tratterebbe, comunque, non più di un Magistrato onorario ma di una nuova figura di Magistrato ordinario.
In tale contesto, ritengo che non si possa prescindere dalla considerazione che "la temporaneità" dell'incarico debba restare un punto fermo. Innanzitutto, perché la norma costituzionale (art. 106, c. 2°) nel prevedere che la legge sull'O.G. può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli, dopo aver affermato il principio al comma I che i magistrati vengono reclutati per concorso, configura tale ipotesi nell'ambi to dell'eccezione alla regola per cui l'assunzione a tempo indeterminato di un numero così rilevante di magistrati finirebbe con lo stravolgere l'organizzazione della Magistratura ordinaria, voluta dal Costituente. In secondo luogo perché la funzione storicamente svolta dalla Magistratura onoraria è di garantire all'esercizio della giurisdizione in settori ben determinati, che non richiedono conoscenze tecniche particolari, l'apporto dell'esperienza del buon padre di famiglia ovvero una collaborazione tecnica suffi-ciente a garantire in settori delimitati una funzione di supplenza del magistrato ordinario nei casi di assenza o impedimento temporanei.
Invero, l'istituzione del G.d.P. segna una differenziazione solo apparente poiché l'attribuzione ad esso di una competenza civile e penale in via esclusiva si fondava i sul presupposto, poi abbandonato, che gli aspiranti a tale funzione avessero compiuto almeno 50 anni. E questo, perché si riteneva necessario da una parte l'apporto dell'e- sperienza e dall'altro un ricambio ravvicinato nel tempo nell'esercizio di questa giurisdizione minore. E comunque, la temporaneità dell'incarico è prevista espressamente dalla legge.
Per i G.O.T. e i V.P.O. l'art. 245 del D. Lgs. n. 51/98 prevede
espressamente la cessazione della funzione decorso il termine (più volte prorogato) di cinque anni dall'entrata in vigore della legge in attesa della riforma della Magistratura onoraria con legge di O.G., anche in considerazione del fatto che la copertura totale dell'organico della Magistratura Ordinaria avrebbe comportato il venir meno della necessità di sostituzione nei casi di mancanza e di impedimento.
Un'ulteriore, ma non secondaria, ragione per dare una risposta negativa alla richiesta di stabilizzazione della magistratura onoraria è rappresentata dall'esigenza di tute-I lare i giovani che studiano per superare il concorso in magistratura e quelli che da poco l'hanno superato, sobbarcandosi a notevole sacrifici e a rinunzie anche di natura economica. Essi avvertirebbero questa scelta come una forma di discriminazione ingiustificata in loro danno, poiché consentirebbe a chi non ha fatto tali sacrifici e rinunzie ed anzi, molto spesso, ha svolto altra attività retribuita, di svolgere il loro stesso lavoro e di percorrere, in prospettiva, la stessa carriera.
Tanto premesso, credo che sia utile ai fini del dibattito spendere
qualche parola anche in merito al problema dell'accesso all'Organo di autogoverno da parte dei M.O.

In proposito è stato già osservato che in base all'art. 104, 3° c. Cost., oltre ai membri di diritto e ai componenti di nomina parlamentare, solo i magistrati ordinari possono essere eletti al C. S. M. per cui non è possibile prevedere con legge ordinaria che di esso facciano parte anche i Magistrati onorari. Invero, la legge di riforma dell'O.G. ha previsto nei settori di competenza la partecipazione dei rappresentanti dei Giudici di Pace, dei G.O.T. e dei V.P.O. ai Consigli Giudiziali attuando una forma ridotta, ma compatibile con i limiti costituzionali, di partecipazione di questi Magistrati all'attività di autogoverno. De jure condendo, appare auspicabile una modifica dell'alt. 104 Cost. al fine di garantire ai M.O. (quantomeno ai Giudici di Pace) una compiuta partecipazione all'attività di autogoverno, mentre non è condivisibile la tesi di chi prospetta la creazione di un separato Organo di autogoverno per la magistratura onoraria. Tale scelta, infatti, creerebbe una menomazione delle attribuzione dell'attuale C.S.M. priva di reali giustificazioni e destinata a produrre conseguenze negative nell'organizzazione dell'attività giudiziaria per le innegabili interrelazioni con gli uffici retti da Magistrati ordinari, ai quali spetta, tra l'altro, la vigilanza sugli Uffici del G.d.P e sui singoli M.O.
Un altro aspetto sul quale ritengo sia utile uno scambio di opinioni è rappresentato dalla diversificazione delle funzioni svolte dalla Magistratura Onoraria che interessa, invero, anche altre figure oltre quelle citate e a quella, in via di estinzione dei G.O.A. (ad es. i componenti privati dei tribunali per i Minorenni, gli esperti dei Tribunali di Sorveglianza, quelli delle Sezioni Agrarie, etc.). Tale diversità incide sullo status del M.O. ma trova, almeno in parte, una sua giustificazione sulla specificità di taluni incarichi, tra cui quelli citati, per cui non esiste una figura unica di Magistrato Onorario che- a differenza di quanto accade per i Magistrati ordinari- possa svolgere indifferentemente l'una o l'altra di talune funzioni (si pensi alla peculiarità delle funzioni dei giudici onorari minorili).
Ne consegue che, pur sussistendo un'esigenza di razionalizzazionc del settore, specialmente con riferimento alle figure del G.d.P., del G.O.T. e del V.P.O., non appare possibile prevedere una generale disciplina per tutte le figure di M.O. E', però, auspicabile che si valuti la possibilità di prevedere dei percorsi agevolati al fine di consentire a queste tre categorie di M.O. la possibilità di transitare da una funzione all'altra, al termine dell'incarico ricoperto, quando il limite di età lo consenta e non si sia demeritato nell'esercizio delle precedenti funzioni, ovvero essere destinati a svolgere le funzioni di assistente nell'ufficio del Giudice (rectius Magistrato) di cui è stata più volte sollecitata la costituzione. Ciò per non disperdere esperienze e professionalità acquisite che potranno essere proficuamente utilizzate.
Sotto tale aspetto deve anche convenirsi sul fatto che il trattamento economico attuale dei G.O.T. e dei V.P.O. è disomogeneo e poco adeguato alla rilevanza delle funzioni svolte per cui appare giustificata la richiesta di aumento dei compensi in modo tale da ridurre la sperequazione esistente a favore del G.d.P..
La fissazione del limite minimo di età (30 anni per il G.d.P. e 25 anni per i G.O.T. e i V.P.O.) ha comportato che un numero sempre più elevato di giovani acceda alle funzioni di Magistrato onorario, per cui viene, da più parti sollecitato il riconoscimento del diritto all'assistenza e alla previdenza, previsto per i pubblici dipendenti. Il problema, di particolare rilevanza, merita di essere approfondito non potendosi disconoscere che l'esercizio della funzione giudiziaria onoraria svolto, in taluni casi a tempo pieno, si protrae per lunghi periodi di tempo durante i quali l'interessato opera in assenza di qualsiasi tutela. Tale riconoscimento, invero, non appare incompatibile con il ed. stato di "precarietà" connesso alla temporaneità dell'incarico né dovrebbe costituire un espediente per ottenere la stabilizzazione del rapporto di lavoro.
Resta, infine, da chiedersi quale futuro è ipotizzabile per i G.O.T. e i V.P.O..
Secondo il citato art. 245 del D. Lgs. n. 51/98 i G.O.T. e i V.P.O. sarebbero dovuti cessare dalle funzioni il 2/6/2004. Il termine è stato prorogato di due anni (art. 2, comma 1 bis D.L. 24/12/2003, n. 354 conv. in L. 26/2/2004, n. 45) ed il termine di ciascun singolo incarico ulteriormente prorogato di due anni per effetto della disposizione contenuta nell'art. 9 del D.L. 31/7/2005 n. 115 cd. "omnibus" ed è prevedibile che vi saranno ulteriori proroghe fino a quando non sarà intervenuta la nuova disciplina della M.O.
Occorre, in proposito, chiedersi se la prosecuzione dell'attività di questi M.O. debba essere prevista esclusivamente per compiti di supplenza dei magistrati onorari, in particolare nel senso indicato dal-l'art. 43 bis, II c. del citato decreto Lgs. n. 51/98 (sostituzione in udienza per mancanza o impedimento dei magistrati ordinari) o anche per l'espletamento del lavoro loro delegato dal Presidente del Tribunale o della Sezione (art. 43 bis, I c.) nei limiti indicati dalla vigente legislazione e dalle direttive del C.S.M. ovvero con la previsione di una nuova competenza per materia di I grado, che si aggiungerebbe a quella già prevista per il G.d.P.
Nel caso in cui il Legislatore dovesse ritenere utile la sopravvivenza di queste due figure, nonostante la copertura integrale dell'organico dei magistrati ordinari, sarebbe auspicabile che il relativo impiego fosse limitato alle sole ipotesi di sostituzione per mancanza o per impedimento dei magistrati togati, per la necessità di garantire agli utenti della giustizia che la qualificazione professionale del magistrato che deciderà la sua causa non dipenda dal caso. Per questa ragione non può essere condivisa la tesi di chi auspica un'attribuzione di una competenza esclusiva per materia ai G.O.T. e ai V.P.O. Si creerebbe, infatti, un nuovo ufficio giudiziario (il terzo ufficio di I grado) che certamente non corrisponderebbe all'esigenza di efficienza e di competenza dell'amministrazione della Giustizia. Per i V.P.O, inoltre, non può essere sottaciuto il dubbio che la loro sopravvivenza non sia consentita dalla Costituzione che circoscrive l'esercizio delle funzioni onorarie alle funzioni esercitate da giudici e non da magistrati singoli (art. 106, c. 2).
E' auspicabile anche che i diri genti degli uffici giudiziari facciano un uso oculato dei poteri di conferimento degli incarichi ai M.O., evitando di debordare,come talune volte si è verificato, dai limiti previsti per il loro impiego. Insomma, anche da parte nostra è necessario agire con coerenza, sopportando, se del caso, sacrifici piuttosto che ricorrere ad escamotage per impiegare i M.O., in compiti riservati esclusivamente ai magistrati ordinari.
Concludo questo breve intervento con un riferimento alla necessità avvertita da più parti e dalla stessa avvocatura che si stabiliscano ipotesi certe ed ineludibili di incompatibilità tra l'esercizio della professione forense e l'attività di magistrato onorario, poiché le disposizioni vigenti non si sono rivelate sufficienti, in taluni casi, ad evitare di fatto la prosecuzione dell'attività professionale davanti allo stesso ufficio o nell'ambito dello stesso circondario.

E' necessario che si adottino criteri più restrittivi nell'interesse dell'amministrazione della giustizia e della stessa avvocatura.