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Rassegna stampa

Magistratura Indipendente

1-2-3 del 2007

Per una riforma della magistratura onoraria

di Sergio Gallo

Vice Capo Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria

Tradizionalmente la figura del magistrato onorario può essere ricondotta a due modelli: quello inglese e quello francese. Il giudice di pace inglese è un laico al quale viene conferito un ufficio gratuito e part-time. Nel corso della storia il giudice di pace inglese divenne espressione soprattutto della comunità locale assommando competenze sia amministrative sia giurisdizionali sorrette, nel contempo, da un’ampia autonomia organizzativa. Il giudice di pace inglese divenne cioè col tempo soprattutto espressione dello Stato-comunità. Completamente differente è l’origine nonché la struttura del giudice di pace francese. Questo istituto venne introdotto con la legislazione rivoluzionaria (legge n. 16 del 16-24 agosto 1790) e le sue matrici culturali si rivengono nella ideologia dell’illuminismo.
Al giudice di pace francese veniva attribuito sia il compito di conciliare che di giudicare. Il modello italiano del giudice di pace è, invece, un modello a sé poiché non contiene riferimenti al modello inglese e rispetto al modello francese attuale – con la netta separazione tra funzioni giurisdizionali e conciliative – ha operato nel senso di sostituire al conciliatore il giudice di pace attribuendo competenze miste di natura sia conciliativa sia giurisdizionale.
In realtà la migliore dottrina ha evidenziato come l’istituto del giudice di pace ma in genere la magistratura onoraria siano istituti ancora tutti da inventare e molteplici al riguardo sono i progetti di riforma. E’ indubbiamente difficile individuare, allo stato, una linea unitaria di sviluppo nell’attuale assetto della magistratura onoraria, che comprende oggi figure assai diverse tra loro, introdotte nell’ordinamento in momenti differenti e preordinate ad assolvere esigenze differenziate.
Oggi è urgente affrontare le principali questioni in tema di magistratura onoraria,
in vista dell’indispensabile riforma che il legislatore dovrà approvare entro il 2 giugno 2008 attuando i principi dell’art. 106 della Costituzione. Potrebbe essere l’occasione per riflettere sulla definizione di una figura unica di magistrato onorario, distinta in ruoli giudicanti e requirenti, riprendendo e rafforzando il modello sul quale aveva già predisposto una prima bozza di disegno di legge la commissione Acone. Questa nuova figura di magistrato onorario dovrebbe riunire in sé funzioni di prossimità e funzioni ausiliarie e dovrebbe fondarsi su un unico percorso di nomina e formazione.
Se poi si ritiene preferibile mantenere la distinzione tra giudici di pace e magistrati onorari di tribunale non per questo vengono meno principi generali che trovano sicuramente applicazione per entrambe le figure di magistrati onorari.
In una prospettiva di riassetto ordinamentale della magistratura onoraria un punto fermo rimane la temporaneità dei relativi incarichi: questa opzione, sembra trovare, in primo luogo, un preciso ancoraggio nella stessa Costituzione laddove il primo comma dell’art. 106, invero, stabilisce che la nomina dei magistrati può aver luogo per concorso, collegando cioè la “stabilità” a questo strumento selettivo ed escludendo implicitamente, quindi, che tale connotato possa caratterizzare anche i magistrati onoporti rari, la cui nomina è contemplata dal secondo comma, laddove si sancisce che essa, oltre che essere elettiva, può essere ammessa, evidentemente attraverso altri criteri di designazione, dalla legge sull’ordinamento giudiziario.
Dovrebbe essere possibile, peraltro, continuare ad avvalersi dell’esperienza maturata dai magistrati onorari che hanno svolto le funzioni per anni, consentendogli di concorrere a nuove nomine in territori diversi da quello dove hanno svolto le loro funzioni, imponendo un mutamento almeno di circondario per non creare vistose concentrazioni di potere e legami troppo stretti con le realtà locali.
L’attuale sistema di reclutamento, poi, introdotto dalla legge n. 468 del 1999 sui giudici di pace, nella parte in cui prevede che la nomina del magistrato onorario da parte del C.S.M. debba seguire, e non precedere, il periodo di tirocinio va pienamente condiviso ed allargato, anzi, all’intera magistratura onoraria (e dunque anche ai GOT ed ai VPO). Tale disciplina appare in effetti in sintonia con la esigenza di conferire in concreto le funzioni giurisdizionali solo a chi abbia dimostrato di essere in grado di svolgere l’incarico che è destinato ad assumere sia dal punto di vista della preparazione giuridica sia sotto l’aspetto dell’equilibrio e dell’indipendenza.
Fermo restando il requisito della temporaneità degli incarichi, è ad ogni modo estremamente delicata la fase della conferma, rispetto alla quale la normativa primaria e secondaria di settore è andata via via richiedendo valutazioni sempre più approfondite sul lavoro svolto e sull’equilibrio mostrato nell’esercizio delle funzioni, per cui va considerata con estremo favore la previsione per i giudici di pace l’acquisizione, in occasione della conferma, di provvedimenti a campione, poi estesa anche alle conferme dei GOT e dei VPO. Particolare impegno andrebbe profuso nella realizzazione di una struttura nazionale per la formazione dei magistrati onorari, sfruttando le collaudate competenze della IX commissione del CSM e del Comitato scientifico, in modo da affiancare la formazione decentrata già presente in modo diffuso su tutto il territorio, in attesa della compiuta disciplina delle competenze che avrà in materia la istituenda Scuola superiore della magistratura. Anche l’aumento dei posti riservati ai magistrati onorari nei corsi di studio del CSM per i magistrati ordinari potrebbe essere un ulteriore elemento per favorire la piena formazione di una “cultura della giurisdizione onoraria” modellata su standard analoghi a quelli previsti per la magistratura ordinaria.
Quanto, poi, al regime dell’incompatibilità l’estrazione – assai frequente, se non esclusiva – dei magistrati onorari dalle fila della libera professione forense rende tale aspetto particolarmente spinoso ed è quello che più di altri continua ad ingenerare una diffusa diffidenza da parte dell’avvocatura nei confronti di tale categoria.
Atal fine occorre individuare un più vasto ambito in cui l’incompatibilità sia destinata ad operare.
Così gli avvocati non possono esercitare la professione forense in sede giudiziale dinanzi agli uffici giudiziari compresi nel circondario del tribunale nell’ambito del quale è ricompresso l’ufficio presso cui svolgono le funzioni di magistrato onorario. L’incompatibilità si estende agli uffici giudiziari del circondario nei quali esercitano la professione forense gli associati o i soci di studio, il coniuge, i conviventi, i parenti sino al secondo grado e gli affini entro il primo grado del magistrato onorario.
Quanto poi all’attività stragiudiziale l’incompatibilità dovrebbe sussistere solo per quelle attività finalizzate al successivo espletamento dell’attività giurisdizionale.
Un numero sempre maggiore di magistrati onorari, peraltro, sceglie di svolgere in modo quasi esclusivo la funzione onoraria. In questo modo si evitano i problemi di incompatibilità o “inopportunità” che si pongono per i magistrati onorari che siano anche avvocati.
Potrebbe, quindi, essere valorizzato il particolare impegno profuso nello svolgimento esclusivo dell’attività onoraria, con rinuncia anche ai maggiori compensi che si ricavano con l’attività forense, sia sotto il profilo della commisurazione delle indennità previste, sia sotto il profilo dell’assegnazione di affari giudiziari diversi per quantità e qualità rispetto a quelli dei magistrati onorari che si mostrino meno disponibili allo svolgimento del lavoro giudiziario.
E’innegabile che la funzione dei giudici di pace, in quanto dotati di una propria competenza ed operanti, sia nel settore civile sia in quello penale, attraverso un modello processuale “particolare” è quella più idonea a delineare un autonomo profilo di magistrato onorario ed a cogliere, quindi, le specificità connesse a tale ruolo.
Pur senza voler affatto trascurare che la collocazione “decentrata” del giudice di pace nel territorio rappresenta di per sé un momento significativo di raccordo tra magistratura e comunità circostante ed esprime una positiva “diffusione” del potere giurisdizionale va detto tuttavia che la sua funzione si è andata allontanando dalla originaria opzione teorica per avvicinarsi maggiormente a quella del giudice “tecnico”, “semiprofessionale”. In tale direzione hanno agito – in termini estremamente riassuntivi – sia l’ambito delle competenze che gli è stato attribuito (così nel processo civile come in quello penale), calibrato su preoccupazioni di ordine deflattivo piuttosto che sulla ricerca di un suo ruolo “specifico” rispetto al giudice professionale, sia la scelta di diversificare, sì, i modelli processuali, ma mantenendo pur sempre in essi un alto tasso di tecnicismo e di rigidità.
Nonostante si riveli oggi illusorio restituire appieno a quella funzione l’ispirazione originaria che avrebbe dovuto sorreggerla, non è preclusa l’ipotesi di un suo recupero quanto meno parziale, che potrebbe realizzarsi su molteplici piani. In primo luogo, anche allo scopo di decongestionare il carico di lavoro della magistratura professionale potrebbe ulteriormente estendersi la sua competenza per materia mediante l’attribuzione di controversie in relazione alla cui definizione sia richiesta soprattutto una particolare sensibilità sociale piuttosto che la piena padronanza di strumenti giuridici di carattere processuale e sostanziale. Quanto poi al rito processuale potrebbe apparire opportuno ripristinare e rafforzare il giudizio di equità, introdurre il giudizio con ricorso; aumentare l’oralità, prevedere la possibilità di emettere sentenze contestuali, potenziare la fase conciliativa precontenziosa (art. 322 c.p.c.).
Quanto ad altri aspetti che pur meriterebbero delle modifiche da parte del legislatore, occorre segnalare anzitutto l’esigenza di una più articolata disciplina della nomina e della eventuale revoca del coordinatore. Inoltre appare indilazionabile una tipizzazione degli illeciti disciplinari che, superando la genericità ed elasticità della normativa vigente, delinei i comportamenti sanzionabili con riferimento ai comportamenti inerenti all’esercizio delle funzioni giudiziarie ovvero ad esso estranei.
Una riforma della magistratura onoraria di tribunale dovrebbe, a sua volta, rispettare alcuni principi di fondo.
In primo luogo la previsione di un organico ex lege dei magistrati onorari, con un preciso tetto numerico ufficio per ufficio. Preferenza per un reclutamento in una fascia di età abbastanza giovane così da costruire il rapporto come una forma di formazione professionale per i successivi e definitivi sbocchi professionali. Quanto alla retribuzione si potrebbe pensare ad un sistema misto costituito, in parte, da una indennità mensile fissa ed in parte collegata alla tipologia di provvedimenti adottati.
Andrebbero, altresì, previsti dei correttivi al sistema delle indennità variabili per evitare la proliferazione di attività processuali superflue, stabilendosi – ad esempio – che, negli uffici al di sopra di un certo indice di pendenza e salvo casi particolari, risultanti da una sia pur succinta motivazione da allegare al ruolo (ad es., processi con un elevato numero di parti o di difensori), sia necessariamente fissato per ogni udienza un numero minimo di processi.
Per consentire al tribunale di avvalersi della supplenza di magistrati onorari motivati, esperti e qualificati la strada può essere duplice. Potrebbe essere prevista, perciò, l’attribuzione ai GOT di ruoli autonomi nelle materie per le quali la legge ammette la loro designazione: ad esempio in materia civile i sinistri stradali e le controversie condominiali, in materia penale i reati che costituiscano forme aggravate di quelli di competenza del GDP (art. 582 c. I c.p., art. 625 c. II c.p. ecc.). In alternativa potrebbe essere unificato il ruolo dei GOT con quello dei giudici di pace, attribuendo a questi ultimi funzioni di supplenza dei giudici del tribunale. In questo modo, peraltro, ci si avvarrebbe della maggiore esperienza dei giudici di pace – che sono stabilmente titolari di ufficio giudiziario – rispetto a quella dei GOT, meri sostituti dei magistrati ordinari.
Il governo della magistratura onoraria rappresenta uno dei temi più dibattuti nonché tra le questioni di fondo in cui le posizioni sono tra le più distanti.
I giudici di pace partecipano al governo della propria categoria attraverso la rappresentanza nei Consigli giudiziari.
Questo nuovo modello di Consiglio giudiziario e la partecipazione “rafforzata” dei giudici di pace trova il suo fondamento, a nostro avviso, non tanto in un principio di armonizzazione di disciplina con la magistratura togata quanto piuttosto nell’adeguamento della struttura e funzioni dei Consigli giudiziari alle modifiche del titolo V della Costituzione. Ed invero ai sensi del “nuovo” art. 116 Cost. con legge dello stato possono essere attribuite alle Regioni che ne facciano richiesta ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia anche in materia di organizzazione della giustizia di pace. L’autonomia legislativa regionale sembrerebbe comunque essere attribuita esclusivamente alla struttura e dislocazione degli uffici. Dunque la previsione – nella riforma dell’ordinamento giudiziario relativo ai Consigli Giudiziari – della partecipazione sia di un rappresentante dei giudici di pace sia di rappresentanti della Regione si inserisce in quest’ambito costituzionale quale forma di “decentramento” di talune attribuzioni anche in materia di giustizia.
Nonostante tutti i provvedimenti relativi alla carriera dei GOT e dei VPO siano adottati su parere del consiglio giudiziario, i GOT ed i VPO non ne fanno parte. Per favorire una piena formazione della cultura della giurisdizione onoraria, dovrebbe essere prevista la partecipazione ai consigli giudiziari anche di VPO e GOT, qualora questi ultimi non venissero “unificati” con i giudici di pace. Rimane, dunque, ferma l’esclusione dei magistrati onorari dal Consiglio Superiore della Magistratura quale conseguenza dalla stessa Costituzione
poiché l’art. 104 Cost. Prevede espressamente che possano fare parte del CSM unicamente “magistrati ordinari” intesi quali magistrati togati.
Pertanto non è possibile pensare o prevedere anche per il CSM una composizione cd. “a geometria variabile” mentre al più si potrebbe ragionare su un comitato consultivo di ausilio all’VIII commissione del CSM al quale partecipino, oltre a magistrati ordinari designati dal CSM magistrati onorari eletti in un collegio unico nazionale, sul modello di quanto previsto per la IX commissione del CSM per il Comitato scientifico.
Altro aspetto importante di una disciplina organica della magistratura onoraria è rappresentato dal trattamento economico che costituisce un pilastro portante dell’indipendenza della magistratura nel suo complesso. La prima garanzia di autonomia per i magistrati onorari, perciò, passa per un sistema chiaro e preciso di adeguate indennità fisse e variabili, attribuite omogeneamente alle varie categorie ed in modo obiettivo sulla base della disponibilità offerta e del lavoro svolto, valorizzando – eventualmente – anche la maggiore esperienza acquisita nell’esercizio delle funzioni onorarie. È imprescindibile, poi, il pieno riconoscimento delle indennità ai fini contributivi e previdenziali al fine di fornire una reale tutela anche ai magistrati onorari non coperti da altre forme di assistenza e previdenza. La possibilità di una crescita professionale, infine, potrebbe stimolare al massimo l’impegno dei magistrati onorari. In questo senso l’esperienza maturata potrebbe essere valutata ai fini dell’ammissione al concorso per la nomina a magistrato ordinario con eliminazione contestuale dei limiti di età e di inidoneità per mancato superamento di tre concorsi, al fine di favorire l’ingresso nella magistratura ordinaria di quanti, avendo svolto con capacità e merito le funzioni giudiziarie onorarie, dimostrino attraverso le prove di concorso di avere raggiunto la completa formazione necessaria per svolgere le delicatissime funzioni di magistrato ordinario.
In conclusione ciò che appare oltremodo chiaro è l’ineludibilità del tema e la necessità che la magistratura ordinaria si confronti stabilmente su questi temi che incidono sull’organizzazione e sull’efficienza del sistema giudiziario nazionale.